Глава третья. Lex lata: действующее исключительное законодательство [Редактировать]

Раздел II. Действующее в России исключительное законодательство

§ 1. Исторический очерк

/160/ Вопреки установившимся взглядам, Положение 14-го августа 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия в историю русского законодательства по вопросу о так называемой борьбе с крамолой ничего существенно нового не вносит. По своему содержанию Положение это является не /161/ чем иным, как кодификацией законодательных мероприятий, разновременно изданных, которые в течение долговременного своего применения успели на практике вполне доказать свое безнадежное бессилие и полную свою безрезультатность[1].

Мы не находим поэтому возможным начать изложение исключительного законодательства, действующего в России, как это обыкновенно делается, с Положения 14-го августа 1881 года. Догматическому анализу этого положения необходимо, по нашему мнению, предпослать исторический очерк мероприятий, применявшихся в России в течение минувшего столетия, — в период времени, предшествовавший изданию Положения 14-го августа.

В начале XIX в. центральным установлением, ведающим дела так называемой государственной полиции, является Особенная Канцелярия при министерстве внутренних дел.

Высоч. указом 3-го июля 1826 г. Особенная Канцелярия преобразуется в III Отделение Собственной Его Величества Канцелярии. Мотив преобразования ясен: под впечатлением декабрьских событий Государь желает сосредоточить в своих руках ближайшее и непосредственное руководство делами государственной /162/ полиции. На обязанность ІІІ Отделения возлагается заведывание высшей полицией, собирание сведений о лицах, состоящих под надзором полиции, высылка и размещение людей подозрительных и вредных, заведывание местами заключения для государственных преступников. Исполнительным органом III Отделения является сформированный тогда же корпус жандармов[2].

В течение пятидесяти с лишком лет ІІІ Отделение является органом Верховного управления, специально предназначенным для борьбы с крамолой. Указом 12-го февраля 1880 года учреждается, в качестве высшей над III Отделением инстанции, Верховная Распорядительная Комиссия, облеченная неограниченными диктаторскими Полномочиями.

Указом 6-го апреля 1880 года закрывается Верховная Комиссия, а Третье Отделение в видах большого упрочения единства действий исполнительной власти преобразуется в особый департамент государственной полиции министерства внутренних дел.

Что касается местного управления, то здесь, как известно, начальником полиции вообще и государственной полиции в частности является губернатор. Указом 5 апреля 1879 года для более энергичной и успешной борьбы с крамолой учреждаются особые должности временных генерал-губернаторов, /163/ облеченных чрезвычайными полномочиями, в Петербурге, Харькове и Одессе; те же полномочия предоставляются генерал-губернаторам Москвы, Киева и Варшавы.

Таковы те органы власти, которые в течение XIX в. стоят во главе так называемой государственной полиции. Что касается исключительных полномочий, коими эти органы облечены, то в ряду их бесспорно первое место занимает право административной высылки и ссылки.

До 1855 г. право это не регламентировано законом. Наряду с высылкой по Высочайшему повелению на практике часто встречаются случаи высылки и даже ссылки по распоряжениям местной административной власти. Некоторым генерал-губернаторам и губернаторам право высылки предоставляется особо сепаратными законами[3].

Не будучи регламентировано законом, право высылки практикуется, однако, в весьма широких размерах: некоторые губернии переполнены административно ссыльными, состоящими под надзором полиции. При таких условиях надзор над ссыльными стесняет местное начальство: отсюда — Высочайшее повеление 2-го декабря 1855 г., /164/ пытающееся несколько ограничить применение административной высылки. Последняя, по закону 1855 г., разрешается не иначе, как по взаимному соглашению министра внутренних дел и Главноуправляющего III Отделением Собств. Его Имп. Вел. Канцелярии.

Попытка сосредоточить заведывание административною ссылкой в центральных установлениях оказывается неудачной. И после 1855 г. рядом сепаратных указов представители местной административной власти снабжаются правом административной высылки и даже ссылки «неблагонадежных в политическом отношении» или вообще «неблагонадежных и вредных» лиц. В 1861 г. такое право предоставляется одновременно Киевскому, Подольскому и Волынскому и Виленскому, Ковенскому и Гродненскому генерал-губернаторам. В 1863 г. административная высылка и ссылка получают широчайшее применение в Царстве Польском. В 1869 г. право высылки в северные губернии «вредных» ордынцев предоставляется Оренбургскому генерал-губернатору. В 1879 г. право административной высылки всех вообще почему-либо «вредных» лиц предоставляется временным генерал-губернаторам — Петербургскому, Харьковскому, Одесскому, Московскому, Киевскому и Варшавскому.

Начиная с 70-х годов административная высылка получает широкое применение к фабричным и заводским рабочим. Признавая фабричные забастовки «чуждою русскому народу формой /165/ выражения неудовольствия с целью порождения смут, беспорядков и волнений», Высочайшее повеление 1870 г. предписывает губернаторам, в случае возникновения стачек рабочих на каком-либо заводе или фабрике, не допуская дело до судебного разбирательства, немедленно по обнаружении главных зачинщиков между фабричными, высылать таковых в одну из назначенных для того губерний, не испрашивая предварительного разрешения министра внутренних дел. В 1871 г. по поводу стачки извозчиков в г. Одессе меры, установленные против стачек рабочих на фабриках и заводах, распространены на всякого рода стачки вообще.

Усиление революционной пропаганды влечет за собою в 70-х годах чрезвычайно интенсивное применение административной высылки. Высочайшее повеление 24 мая 1878 г. предписывает лиц, привлеченных к делу противоправительственной пропаганды, высылать в распоряжение генерал-губернатора Восточной Сибири.

Не будучи регламентирована никаким общим законом, административная ссылка по характеру последствий, сопряженных с нею, является мерой совершенно неопределенной. Прежде всего, она бессрочна: сослан — забыт. До 1881 г. ссылка никогда не назначается на определенный срок. В 1861 г. на это обстоятельство обращает внимание ревизовавший Олонецкую губернию сен. Дюгамель. В своем всеподданнейшем докладе он, между прочим, указывает на необходимость /166/ установления сроков для административной ссылки: безнадежность положения ссыльных порождает в них отчаяние, а отчаяние часто приводит к преступлению. С мнением Дюгамеля не соглашается, однако, Комитет Министров. Всякое стеснение административной власти относительно высылки неблагонадежных лиц, по мнению Комитета, неизбежно ослабило бы применение этой важной полицейской меры, являющейся наиболее сильным орудием для предупреждения и пресечения беспорядков. Таким образом, административная высылка до самого издания Положения 14 авг. 1881 г. сохраняет свой бессрочный характер.

Отсутствие какой бы то ни было регламентации административной высылки не дает возможности сколько-нибудь точно определить содержание и объем правоограничений, с ней сопряженных. На практике, впрочем, постепенно сложились те самые правоограгничения, которые впоследствии были санкционированы законом о полицейском надзоре 1882 г. Эти ограничения касались свободы передвижения, неприкосновенности жилища и корреспонденции, поступления на государственную и общественную службу, производства торговли и промыслов, педагогической деятельности и занятия адвокатурой.

Что касается других исключительных полномочий административной власти, впоследствии вошедших в состав Положения 14 августа, то и они устанавливаются постепенно длинным рядом Высочайших повелений, начиная с конца /167/ 70-х годов[4]. Так, Высочайшим указом 9 авг. 1878 г. повелено лиц, обвиняемых в вооруженном сопротивлении властям или нападении на чинов войска и полиции и на всех вообще должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, если преступления эти сопровождались убийством или покушением на него, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, предавать военному суду с применением наказания, установленного ст. 279 воинск. уст. о наказ. Далее, рядом указов 1879 г. генерал-губернаторам предоставлено право для охранения спокойствия и в предупреждение противогосударственных замыслов издавать обязательные постановления с определением, в административном порядке, ареста до 3-х месяцев или денежного штрафа до 500 рублей. В 1880 г. ряд Высочайших повелений устанавливает новый порядок замещения должностей по земским и городским учреждениям, а также мировым судебным установлениям, с усилением подчинения выборных должностей административной власти.

Все эти меры — и другие второстепенного характера, на которых мы не останавливаемся особо, — оказываются тщетными. Как будто сознавая свое бессилие, правительство, уже после рокового события 1-го марта, решается на попытку, единственную в /168/ своем роде, привлечь общественные силы к активной борьбе с революционным движением. Высочайшее повеление 18 марта 1881 г. призывает к содействию власти выборных от столичного населения Петербурга, образующих временный при градоначальнике совет. Совет этот наделяется решающею властью. Градоначальнику предоставляется предлагать на обсуждение совета те меры, которые он считает необходимыми в видах ограждения общественной безопасности. Каждая мера, одобренная советом, немедленно получает обязательную силу и приводится в исполнение градоначальником. Если мера, предложенная градоначальником, большинством совета не будет одобрена, градоначальнику воспрещается давать ей дальнейший ход. Чрезвычайно любопытна устанавливаемая Повелением 18 марта избирательная система. Правом голоса пользуются все домовладельцы, все без исключения квартиронаниматели, хозяева промышленных и торговых заведений, собственники лавок и заводовладельцы. Город делится на 228 околотков; от каждого околотка избирается по одному выборному. Выборы производятся следующим образом. В каждом околотке образуется особая комиссия в составе полицейского чиновника, назначаемого градоначальником, гласного Думы и двух военных или гражданских чинов, приглашенных градоначальником. Комиссия обходит все дома в околотке и отбирает письменные отзывы от лиц, имеющих право выбора. Отзыв заключает в себе звание и фамилию избираемого, а /169/ также подпись избирателя и его адрес. Выбранным от околотка считается лицо, получившее простое большинство голосов. Выборные от околотков избирают из своей среды 25 человек и кандидатов к ним. По Высочайшем утверждении списка выборных и их кандидатов совет открывает свои действия при градоначальнике.

Трудно сказать, в каком направлении пошла бы так называемая борьба с крамолой, если бы идея, лежащая в основе Повеления 18 марта получила широкое осуществление. В действительности, однако, рожденная растерянностью и страхом первых дней нового царствования, она не вошла и не могла войти в жизнь. Именным указом 4 сентября 1881 г. Повеление 18 марта отменяется, наряду с другими законами и распоряжениями, утратившими смысл с изданием Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа.

§ 2. Общее значение исключительного законодательства

В Именном указе 4 сентября 1881 г. об издании Положения 14 августа мы читаем:

«Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспеяния дорогого нашего отечества. Мы не могли однако ж не признать, что /170/ прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы».

Таким образом, Положение 4 сентября вводится на время, как чрезвычайная мера преходящего свойства.

Проходит почти 24 года. И опять в официальном акте — в Высочайше утвержденном журнале Комитета Министров от 10 февраля 1905 г. — мы читаем:

«Правила о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, при издании своем имевшие временный и исключительный характер, получили, по обширности пространств, на кои действие их распространяется, и на долговременности применения своего, совершенно непредвиденный для них характер постоянного законоположения... Эти правила существуют ужа ныне непрерывно 22 года, при действии их успело возрасти целое поколение, которое не видало иного порядка поддержания общественного благоустройства и лишь по книгам знает об общих законах Российской Империи».

В этом сопоставлении — вся история нашего законодательства о борьбе с крамолой; в нем — величайшая трагедия русской государственной и общественной жизни. Будущий историк, — если он захочет объективно разобраться в бесконечно сложных событиях пережитой нами эпохи, /171/ если он захочет понять непримиримую ненависть и безумное ожесточение масс, на почве которых создалась анархия кровавого террора, — этот историк, разумеется, вспомнит, что то поколение, на долю которого выпала тяжелая историческая задача обновления государственного уклада России, является больным, политически и морально развращенным поколением, — поколением, которое не видало иного государственного порядка, кроме порядка чрезвычайных, исключительных по своей жестокости, полицейских мер и «лишь по книгам знает об общих законах Российской Империи»...

Для того, чтобы составить себе хотя бы приблизительное представление о той роли, какую сыграло в общественной жизни России Положение 14 августа, достаточно остановиться на следующих — красноречивых и страшных в своей простоте — исторических фактах.

4 сентября 1881 г. в состоянии усиленной охраны объявлены губернии: Петербургская, Московская, Харьковская, Полтавская, Черниговская, Киевская, Волынская, Подольская, Херсонская, и Бессарабская; градоначальства: Одесское, Таганрогское и Керчь-Еникальское; уезды: Симферопольский, Евпаторийский, Ялтинский, Феодосийский, Перекопский и гор. Бердянск Таврической губернии; город Воронеж с уездом, города Ростов-на-Дону и Мариуполь Екатеринославской губернии, — а с 1882 г. и гор. Николаев. До 1905 г., т. е. до начала революционной эпохи, в состоянии усиленной охраны остаются непрерывно /172/ в течение 24 лет губернии: Петербургская, Московская, Харьковская, Киевская, Волынская и Подольская; градоначальства: Одесское и Таганрогское; города: Ростов-на-Дону и Николаев. В 1901 г., при первых признаках надвигающейся революции, усиленная охрана охватывает почти всю Россию; так, уже в 1901 г. она вводится почти одновременно в губерниях: Полтавской, Самарской, Виленской, Владимирской, Лифляндской, Минской, Могилевской, Витебской, Гродненской, Казанской, Ярославской, Томской, Нижегородской, Саратовской, Тифлисской, Бакинской и Бессарабской.

Само собою понятно, что усиленной охране не удается остановить революционной волны. В 1905 г. усиленная охрана уступает место чрезвычайной охране и военному положению. И что всего знаменательнее, чрезвычайная охрана и военное положение прежде всего вводятся именно в тех губерниях, которые в течении 25 лет непрерывно охранялись от революции усиленной охраной, — в губерниях Петербургской, Московской, Харьковской, Киевской, в градоначальствах: Одесском и Николаевском, в области Войска Донского...

Можно ли найти лучшее доказательство совершенного бессилия усиленной охраны как нормального и длительного средства политической профилактики?!

В настоящее время исключительное положение, в той или иной его форме, действует в России повсеместно. Будучи исключительным по /173/ характеру полномочий, предоставляемых им администрации, исключительное положение является нормальным и общим режимом управления по пространству своего действия и продолжительности своего применения. Именно потому вопрос об исключительном положении — de lege lata и de lege ferenda — является одним из наиболее важных вопросов политической жизни России.

Прежде чем перейти к рассмотрению действующего в России исключительного законодательства — одно общее замечание.

Говоря об исключительном положении, обыкновенно имеют в виду Положение об усиленной и чрезвычайной охране 14 августа 1881 г. В действительности, однако, количество «исключительных положений», применяемых в России для борьбы с так называемой крамолой, гораздо значительней. Следует различать: 1) положение усиленной и чрезвычайной охраны; 2) исключительный меры по охране общественной безопасности, вводимые в местностях, не объявленных на исключительном положении; 3) военное и осадное положение, вводимые по усмотрению Верховной власти не только в случаях внешней войны, но и в случаях внутренних волнений; наконец, 4) исключительные полномочия, предоставляемые местным административным властям особыми, как общими, так и сепаратными, законами. Каждое из перечисленных «исключительных положений» должно быть рассмотрено нами особо.

§ 3. Усиленная и чрезвычайная охрана

/174/ I. Положение о мерах по охранению государственного порядка и общественного спокойствия 14 августа 1881 г. является временным законом. При своем издании оно вводится на три года[5]. Затем, в 1884, 1887, 1890, 1803, 1896, 1899 и 1902 гг. министерство внутренних дел возбуждает через Комитет Министров ходатайство о продлении его действия — каждый раз на три года; соответствующие положения комитета министров утверждаются Верховною властью. В 1905 г., 29 мая министерство внутренних дел входить с представлением в Комитет Министров об утверждении, в виде временной меры, Положения 14 августа вновь на три года. Комитет Министров полагает, однако, что действие Положения 14 августа должно быть продлено впредь до завершения пересмотра исключительного законодательства, но во всяком случае на срок не более одного года. Положение Комитета Министров утверждается 25 июня 1905 г.[6].

Указом 5 августа 1906 г., состоявшимся по журналу Совета Министров, действие Положения продолжено снова впредь до пересмотра исключительных законоположений, но, во всяком случае, на срок не более одного года, т. е. по 4 сентября 1907 г.[7]. Наконец, в последний раз на том же основании действие Положения продолжено сроком /175/ на один год — т. е. по 4 сентября 1908 г., указом 5 августа 1907 г.[8].

Таким образом, уже после созыва Государственной Думы дважды, в 1906 и 1907 гг., состоялось в порядке управления продление временного закона 1881 г.

Естественно возникает вопрос: является ли такое продление конституционным актом — т. е. актом, согласным с Основными Законами обновленного строя России? На вопрос этот может быть дан один только — категорически отрицательный — ответ.

Не подлежит никакому сомнению, что действие временного закона прекращается с наступлением указанного в законе срока. По отношению к временному закону наступление срока оказывает такое же действие, как отмена в законодательном порядке по отношению к закону постоянному[9]. Продление срока временного закона по своей юридической природе ничем не отличается от издания нового закона с тождественным прежнему содержанием. Поэтому такое продление не может быть делом иной власти, кроме законодательной. Со времени созыва первой Государственной Думы органом законодательной власти в России является «Государь Император в единении с Государственным Советом и Государственной Думой». Предлагая Верховной власти «особым журналом» /176/ продление действия Положения 14 августа, Совет Министров совершает бесспорное по своей очевидности нарушение Основных Законов. С точки зрения последних, Положение 14 августа не может быть признаваемо в настоящее время действующим законом[10].

Отсюда, казалось бы, необходимо сделать два вывода.

Во 1-х, недействующее Положение 14 августа не может определять собою содержания исключительного положения, вводимого Верховною властью. Согласно ст. 15-ой Основных Законов, объявление исключительного положения является, конечно, прерогативой монарха; объявляя исключительное положение, монарх в настоящее время не связан и не ограничен никаким законом. Поэтому каждый раз, когда вводится исключительное положение, в указе, его объявляющем, должно быть точно указано, в чем именно это положение состоит[11].

/177/ Во 2-х, никакие чрезвычайные действия власти не могут быть предпринимаемы на основании недействующего Положения 14 августа в местностях, не объявленных в исключительном положении. В частности, не может и не должна иметь места административная ссылка политически неблагонадежных или высылка так называемых вредных лиц в порядке ст. 32 и сл. Положения 14 августа из местностей, не состоящих в исключительном положении.

Как уже указано выше, и с тем, и с другим выводом стоит в безусловном противоречии существующая практика применения Положения 14 августа. Эту практику нельзя назвать иначе, как системой принципиального беззакония, — последовательного и безусловного /178/ отрицания основных законов. С ней, разумеется, необходимо, однако, считаться как с фактом.

II. Каким образом вводится в действие исключительное положение?

Порядок объявления усиленной и чрезвычайной охраны, устанавливаемый Положением 14 августа, заключается в следующем.

Право первоначального объявления усиленной охраны принадлежит министру внутренних дел, а также генерал-губернаторам, в пределах подведомственной им местности, с утверждения министра внутренних дел (ib., ст. 7). О состоявшемся объявлении усиленной охраны министр немедленно доносит Правительствующему Сенату для распубликования и, вместе с тем, представляет о принятой мере и о поводах к ней Верховной власти чрез Совет Министров (ст. 8, по прод. 1906 г.). Положение об усиленной охране вводится на год; о дальнейшем его продлении министр внутренних дел представляет в Совет Министров (ib., по прод. 1906 г., ст. 12). В отличии от положения усиленной, положение чрезвычайной охраны вводится не иначе, как Высоч. утв. положением Совета Министров по представлению министра внутренних дел. Положение это вводится на срок не свыше шести месяцев; по истечении этого срока действие его может быть, однако, в том же порядке и на тот же срок продлено (ст. 9, ст. 12 по прод. 1906 г.). В случаях полного прекращения, а равно замешательства в правильности железнодорожных, почтовых и телеграфных сообщений, положение /179/ усиленной и чрезвычайной охраны может быть вводимо генерал-губернаторами, губернаторами и градоначальниками без испрошения на то разрешения центральной власти. Объявленное таким образом положение может быть отменено министром внутренних дел, с восстановлением правильности сообщения (ст. 121 по прод. 1906 г.).

Является ли изложенный порядок действующим и в настоящее время, по издании Основных Законов 23 апреля 1906 г.? Как видно из приведенных цитат, продолжение свода законов 1906 г. отвечает на поставленный вопрос утвердительно; оно ограничивается лишь заменой в соответственных случаях Комитета Советом Министров.

В действительности, однако, порядок объявления исключительного положения, установленный Положением 14 августа 1881 г., существеннейшим образом изменен ст. 15-ой Основных Законов. Статья эта вполне категорична: объявление местности на военном или исключительном положении признается ею прерогативой Верховной власти. Подобно тому, как никто, кроме Государя Императора, не может объявить войну и заключить мир, так точно никто, кроме него, не может ввести исключительное положение. Закон 29 ноября 1905 г., предоставляющий местной административной власти в исключительных случаях право объявления усиленной и даже чрезвычайной охраны (ст. 121 Уст. пред. прест., по прод. 1906 г.), является в настоящее время недействующим /180/ законом, ибо он отменен ст. 15-ой Основных Законов.

Каково бы ни было исключительное положение, оно может быть объявлено Верховною властью — и только ею. О делегации этого права монархом какому-либо другому лицу не может быть и речи: такая делегация Основным Законам совершенно неизвестна[12].

Определяя порядок объявления усиленной и чрезвычайной охраны, Положение 14 августа делает попытку указать, в каких именно случаях та и другая охрана должна быть вводима. Так, усиленная охрана вводится, когда общественное спокойствие в какой-либо местности нарушено преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имуществ, или подготовлением таковых, так что для охранения порядка применение действующих постоянных законов оказывается недостаточным (ст. 6). Чрезвычайная охрана должна быть вводима, когда посягательствами против государственного строя и безопасности частных лиц население приведено в тревожное настроение, вызывающее необходимость мер для восстановления нарушенного порядка (ib.).

Весьма неопределенные сами по себе, приведенные /181/ указания закона никакого практическая значения не имеют: обращаясь к дискреционному усмотрению Верховной власти, они ни в какой мере не связывают и не обязывают эту власть.

III. По своей юридической природе и положение об усиленной, и положение о чрезвычайной охране относятся к категории так называемой гражданской диктатуры.

В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагаются на лиц, стоящих во главе местной административной власти, — на генерал-губернаторов, постоянных или временно назначенных, а в местностях, им не подчиненных — на губернаторов и градоначальников (ст. 14).

И точно также чрезвычайная охрана — по крайней мере, по общему правилу — является особою формой гражданской, а не военной диктатуры. С объявлением местности в положении чрезвычайной охраны генерал-губернатору, а в местности, ему неподчиненной — особому лицу, назначаемому Верховною властью, присваиваются права главноначальствующих, — и только в некоторых случаях, по особым каждый раз Высоч. утв. положениям Совета Министров, права главнокомандующих армией в военное время (ст. 24, по прод. 1906 г.; ст. 25). Главноначальствующий, хотя и облеченный чрезвычайными полномочиями, является органом гражданской, а не военной администрации. Основное начало Положения 14 августа, согласно которому высшее направление действий /182/ по охранению государственная порядка и общественного спокойствия принадлежит министру внутренних дел, вследствие чего требования его подлежат немедленному исполнению всеми местными начальствами (ст. 1), — относится не только к положению усиленной, но и к положению чрезвычайной охраны. На отмену распоряжений генерал-губернаторов и главноначальствующих министр внутренних дел испрашивает Высочайшее соизволение или чрез Совет Министров, или, в экстренных случаях, всеподданнейшим докладом (ст. 2, по прод. 1906 г.).

IV. По своему содержанию положение об усиленной охране существенно отличается от положения о чрезвычайной. Рассмотрим каждое из них особо.

С введением усиленной охраны органы местной административной власти приобретают полномочия двоякого рода — предупредительного и репрессивного характера.

Предупредительные полномочия заключаются, прежде всего, в приостановке гарантий индивидуальной свободы, устанавливаемых общим законодательством. Так, прежде всего, с введением усиленной охраны, приостанавливаются гарантии неприкосновенности личности. Генерал губернаторам, а в местностях, им неподчиненных, — губернаторам и градоначальникам предоставляется право административной высылки, т. е. право воспрещения отдельным личностям пребывания в местностях, объявленных в положении усиленной /183/ охраны (ст. 16, п. 4)[13]. Местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений и их помощникам предоставляется делать распоряжения: 1) о предварительном задержании, не долее, однако, двух недель, всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений» или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам, и 2) о производстве во всякое время обысков и выемок во всех без исключения помещениях, фабриках, заводах и т. п. (ст. 21). По письменному распоряжению губернатора или градоначальника срок предварительного ареста может быть продолжен до одного месяца со дня задержания (ст. 21 прим.). Если задержанное лицо предназначается к ссылке, то срок задержания может быть продолжен министром внутренних дел впредь до его ссылки (ст. 33, прим.)[14].

Далее, приостанавливаются гарантии свободы собраний: генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предоставляется воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания (ст. 16, п. 2). Указанное право административной власти до последнего времени, — т.е. до издания правил 4 марта 1906 г., — практического значения не имело, ибо не только исключительное, но и общее законодательство никакой вообще свободы собраний за гражданами /184/ не признавало[15]. Закон 4 марта впервые различает публичные собрания от собраний частных. Что касается первых, то по отношению к ним и в настоящее время о какой-либо свободе собраний не может быть и речи, ибо разрешение публичного собрания предоставляется всецело усмотрению полицейской власти[16]; поэтому усиленная охрана по отношению к публичным собраниям никаких сверхнормальных полномочий полиции не предоставляет — разве только несколько облегчает и упрощает порядок закрытия полицией уже разрешенных собраний[17]. Наоборот, что касается частных собраний, то не подлежит сомнению, что правилами 4 марта в отношении к ним устанавливается, действительно, режим свободы. Согласно ст. 1-ой названных правил, собрания, не почитаемые публичными, /185/ дозволяется свободно устраивать без заявления и разрешения правительственной власти.

Полиции не предоставлено права ни присутствовать на частных собраниях, ни закрывать их. Таким образом, в настоящее время введение усиленной охраны влечет за собою не упразднение свободы собраний, вообще — ибо таковой не существует, а упразднение санкционированной правилами 4 марта свободы так называемых частных собраний.

Наконец, введение усиленной охраны приостанавливает гарантии свободы торговли и промыслов: начальник губернии приобретает право делать распоряжения о закрытии всяких вообще торговых и промышленных заведений, как срочно, так и на все время объявленного положения усиленной охраны (ст. 16, п. 3). Необходимо заметить, что за все время действия Положения 14 августа последнее полномочие администрации находило себе весьма редкое применение. Так, в течение трех лет (1901 —1904) только в трех случаях местные власти нашли нужным прибегнуть к закрытию торговых заведений, причем в двух из этих случаев распоряжения оказались совершенно неправильными и были отменены министром внутренних дел[18]. Вооруженные правом полицейского ареста и административной высылки, местные власти, казалось бы, совершенно не нуждаются в рассматриваемом чрезвычайном полномочии, вторгающемся /186/ в сферу частноправных обывательских интересов.

К числу предупредительных полномочий администрации необходимо, равным образом, отнести предоставляемое ей положением усиленной охраны право неутверждения в должностях, а равно увольнения от должности по земским, городским и судебно-мировым установлениям всех вообще лиц, признаваемых неблагонадежными, — за исключением, впрочем, мировых судей и лиц, служащих в земских и городских общественных учреждениях по выборам (ст. 20, по прод. 1906 г.)[19]. Рассматриваемым полномочием местные власти пользуются весьма широко: не только лица, отбывшие наказание за государственные преступления или привлекавшиеся по делам о них, но и вообще лица, подозреваемые в чем-либо предосудительном в политическом отношении или замеченные в знакомстве с «неблагонадежными» лицами, признаются негодными к службе в общественных учреждениях. При этом, имея право и не допускать на службу нежелательных лиц, и устранять их от службы, местные власти охотнее и чаще пользуются последним правом, нежели первым. Таким образом, ежегодно выбрасываются за борт сотни людей, увеличивающих собою ряды озлобленных врагов существующего порядка.

В отличие от предупредительных, репрессивные полномочия власти преследуют /187/ цель усиления и ускорения ответственности как за совершение преступлений, так равно и за неисполнение обязанностей, возлагаемых исключительным положением на частных лиц. По своему существу, репрессивные полномочия стремятся предупредить квалифицированным устрашением нарушение общественного спокойствия и государственного порядка.

Положением усиленной охраны администрации предоставляются репрессивные полномочия двоякого рода.

Во-первых, начальникам губерний предоставляется право установления своей собственной властью карательной санкции издаваемых ими обязательных постановлений, относящихся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности; размер этой санкции не должен превышать трехмесячного ареста или денежного штрафа в пятьсот рублей (ст. 15). Дела о нарушении издаваемых таким образом обязательных постановлений подлежат разрешению в административном порядке, причем генерал-губернаторы могут уполномочивать на разрешение этих дел подчиненных им губернаторов, градоначальников и обер-полицеймейстеров (ст. 16, п. 1).

Вторым репрессивным полномочием административной власти является право передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела о преступлениях, предусмотренных общеуголовными законами, для суждения их по законам /188/ военного времени (ст. 17). Рассмотрение и решение означенных дел производится по правилам военно-судебного устава, но с тем, чтобы лицам, виновным в вооруженном сопротивлении властям или нападении на чинов войска и полиции и на всех вообще должностных лиц при исполнении ими обязанностей службы или же вследствие исполнения этих обязанностей, коль скоро преступления эти сопровождались убийством или покушением на убийство, нанесением ран, увечий, тяжких побоев или поджогом, определялось наказание, предусмотренное ст. 279 воинск. уст. о наказ., — т. е. смертная казнь (ст. 18). От власти, передающей на рассмотрение военного суда дела о преступных деяниях, зависит потребовать рассмотрения означенных дел при закрытых дверях, с соблюдением особых ограничительных правил, гарантирующих тайну судебных заседаний (ст. 17). Утверждение приговоров военного суда принадлежит генерал губернаторам, а в местностях, им неподчиненных, — командующим войсками, которым присваиваются по этому предмету права, предоставленные соответственными статьями военно-судебного устава главнокомандующему в военное время, — и, в частности, право не давать делу направления в кассационном порядке по кассационным жалобам и протестам (ст. 19)[20].

/189/ V. Такова сущность положения усиленной охраны. Переходя к характеристике положения чрезвычайной охраны, необходимо прежде всего заметить, что, по общему правилу, все полномочия, предоставляемые административной власти положением усиленной охраны, сохраняют свою силу и при охране чрезвычайной (ст. 23). Сверх того, главноначальствующему предоставляется ряд чрезвычайных полномочий как предупредительного, так и репрессивного характера.

К числу первых относится право подчинения некоторых из местностей вверенного главноначальствующему края особо для сего назначенным лицам, с отнесением к предметам их ведомства не только гражданского управления, но и командования войсками, если эти лица принадлежат к военному званию (ст. 26, п. 1). В связи с указанным правом стоит право учреждать для содействия органам полиции особые военно-полицейские команды с кругом прав и обязанностей, указываемых при самом их учреждении (ст. 26, п. 2).

Далее, сверх тех полномочий предупредительного характера, которые предоставляются начальникам губерний положением усиленной охраны, главноначальствующим предоставляется:

1) право налагать секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них (ст. 26, п. 4);

2) право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений и в каждом /190/ отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения означенных собраний (ст. 26, п. 7).

3) право приостанавливать периодические издания на все время объявленного чрезвычайного положения (ст. 26, п. 8).

4) право закрывать учебные заведения на срок не более одного месяца, причем о продлении этого срока министр внутренних дел может войти с представлением в Совет Министров (ст. 26, п. 9).

Наконец, главноначальствующему предоставляется право устранять от должности на время объявленного положения чрезвычайной охраны как чиновников всех ведомств, за исключением лиц, занимающих должности первых трех классов, так, равным образом, лиц служащих по выборам в сословных городских и земских учреждениях (ст. 26, п. 6).

С введением в действие положения чрезвычайной охраны значительно расширяются репрессивные полномочия главноначальствующих.

Так, прежде всего, значительно повышается карательная санкция издаваемых главноначальствующим обязательных постановлений: за нарушение этих постановлений главноначальствующий имеет право подвергать в административном порядке заключению в тюрьме или крепости на три месяца, или аресту на тот же срок, или денежному штрафу до трех тысяч рублей (ст. 26, п. 5).

/191/ Далее, главноначальствующему предоставляется право изъятия из общей подсудности дел об определенных и заранее объявленных проступках с подчинением их административному разрешению, в пределах предоставленной ему карательной власти, указанной выше (ст. 26, п. 3 и п. 5).

Что касается, наконец, рассмотрения дел о преступлениях и проступках военным судом, то, в отличие от порядка, установленного положением усиленной охраны, при охране чрезвычайной главноначальствующему предоставляется право изъятия из общей подсудности не отдельных конкретных дел, а определенных категорий преступлений и проступков, с передачею их к производству военного суда (ст. 26, п. 3).

VI. Таковы полномочия административной власти при усиленной и чрезвычайной охране. Эти полномочия огромны; и тем не менее закон считает необходимым подчеркнуть, что во время применения положений об охране бездействие власти преступней ее превышения. Согласно ст. 22 Положения 14 августа, в случае бездействия власти административных лиц при исполнении ими обязанностей по охране государственного порядка и общественного спокойствия, лица эти могут быть, по определению суда, подвергаемы определенным в законе взысканиям, не только в высшей мере, но даже одной и двумя степенями выше.

Само собою понятно, что при таких условиях вопрос о порядке обжалования незаконных действий /192/ администрации по применению исключительного положения приобретает особенную важность,

Как уже указано выше, согласно ст. 1-ой Положения 14-го августа, высшее направление действий по охранению государственная порядка и общественного спокойствия принадлежит министру внутренних дел. Отсюда вывод: жалобы в инстанционном порядке на действия местных властей по применению Положения 14 августа должны быть приносимы министру внутренних дел[21].

Это — бесспорно; вопрос заключается в том, допускают ли эти действия обжалование в судебно-административном порядке, — т. е. обжалование в Правительствующий Сенат, по 1-му его департаменту? Бесспорный теоретически, вопрос этот на практике оказывается весьма и весьма спорным.

Так, с одной стороны, административная власть в лице министерства внутренних дел /193/ и министерства юстиции, принимая во внимание, что высшее направление действий по применению Положения 14 авг. возложено ст. 1-ой этого Положения на министра внутренних дел, всегда отрицала за Правительствующим Сенатом право непосредственного рассмотрения жалоб, приносимых на действия местных административных властей по применению этого Положения[22]. Наоборот, Правительствующий Сенат неоднократно входил в рассмотрение по существу подаваемых ему жалоб, находя, что руководящая деятельность министра внутренних дел по применению Положения 14 августа не изымет отнюдь из общего подчинения Правительствующему Сенату в порядке инстанций как местные административные начальства, так и самого министра и не освобождает Правительствующий Сенат от лежащей на нем, по силе ст. 1-ой и 2-ой Учр. Сената, обязанности надзора за соответствием административных распоряжений с требованиями закона и с пределами предоставленной административным начальствам власти[23]. Правильность вышеизложенного мнения Сената подтверждается аутентическим толкованием /194/ законодателя. Так, Государственный Совет в своем Выс. утв. 2 мая 1895 г. мнении по делу Франца Келлера, принимая во внимание, что в Положении 14 августа не содержится правил о порядке обжалования распоряжений административных начальств по применению сего Положения, выводить отсюда, что названным Положением не изменен существующий — т. е. общий порядок обжалования в Правительствующей Сенат незакономерных действий административных властей.

Таким образом, право обжалования в судебно-административном порядке распоряжений и действий местного административного начальства по применению Положения 14 авг. можно считать бесспорным.

Из этого правила, однако, позднейшая законодательная новелла допускает одно в высокой степени существенное исключение. Согласно Высоч. повелению 7 декабря 1895 г., распоряжения генерал-губернаторов и градоначальников, последовавшие на основании п. 4 ст. 16 Положения 14 августа, — т. е. распоряжения, касающиеся административной высылки политически неблагонадежных лиц из местности, объявленной на исключительном положении, — не подлежать рассмотрению вне порядка, определенного в ст. ст. 1-ой и 2-ой сего Положения: другими словами, означенные распоряжения могут быть обжалованы министру внутренних дел, но ни в каком случае не Правительствующему Сенату (ст. 16, прим. 2, п. 2, по продолж. 1906 г.).

§ 4. Особые правила для местностей, не объявленных в исключительном положении

/195/ Согласно ст. 28-ой Положения 14 августа, одновременно с объявлением какой-либо местности в одном из видов исключительного положения могут быть введены, по особым каждый раз указаниям Высоч. утв. положения Совета Министров, в некоторых точно определенных смежных губерниях и областях или даже во всех остальных местностях государства особые правила, предоставляющие администрации ряд чрезвычайных полномочий.

Именной Высоч. Указ Правительствующему Сенату 4 сентября 1881 г. об издании Положения 14 августа, объявляя определенные местности в состоянии усиленной охраны, распространяет действие особых правил, предусмотренных статьею 28-ой Положения, на всю Россию.

С тех пор и до настоящего времени правила эти непрерывно действуют повсеместно. Во всех без исключения указах о продлении действия Положения 14 авг. мы встречаемся с одною и тою же сакраментальною формулой: «В местностях Империи, не объявленных в состоянии усиленной охраны, сохранить на тот же срок действие статей 28, 29, 30 и 31 Положения». Для того, чтобы дать надлежащую юридическую оценку рассматриваемой формулы, необходимо принять во внимание, что перечисленные в ней статьи помещены в разделе IV Положения 14 августа, озаглавленном «Правила для местностей, /196/ не объявленных на исключительном положении». Статья 15-ая Основных Законов предоставляет Верховной власти право вводить исключительное положение, но никакие чрезвычайные меры — за исключением случаев, предусмотренных ст. 87-ой Осн. Зак. — не могут быть вводимы в порядке управления, в местностях, не объявленных в исключительном положении. Это — ясно, как день. И тем не менее ряд статей недействующего закона продолжает действовать, вопреки Основным Законам, во всей России.

Сущность рассматриваемых правил заключается в следующем.

Прежде всего, местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений и их помощникам предоставляется подвергать лиц, подозреваемых в совершении государственных преступлений или в прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам, предварительному аресту на срок не более семи дней — (вместо 2-х недельного срока при действии положения усиленной охраны), — а также производить у таких лиц обыски и выемки (ст. 29).

Далее, губернаторам и градоначальникам присваиваются права по контролю над замещением всех вообще должностей по земским, городским и судебно-мировым установлениям, предоставленные им положением усиленной охраны (ст. 30).

/197/ Наконец, министру внутренних дел, по соглашению с министром юстиции, предоставляется право предавать военному суду лиц гражданского ведомства, учинивших государственные и некоторые иные, означенные в законе преступления, для суждения их по законам военного времени, с определением виновным наказания по ст. 279 воинск. уст. о наказ, (ст. 31 и прим. 1 и 2, по прод. 1906 г.).

§ 5. Военное и осадное положение

Действующее в России законодательство фиктивного военного и, тем более, осадного положения, — т. е. военного и осадного положений, вводимых во время мира, — совершенно не знает Согласно ст. 1-ой правил о местностях, объявляемых состоящими на военном положении (Прил. к ст. 24 Общ. Учр. Губ., т. II Св. Зак.), губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные места, входящие в район театра военных действий и имеющие особо важное значение для интересов государственных или специально военных, могут быть объявляемы состоящими на военном положении. Согласно ст. 2-ой тех же правил, военное положение вводится или одновременно с объявлением мобилизации, или впоследствии. В первом случае оно может быть объявлено не иначе как по Высочайшему повелению; во втором — принятие этой меры предоставляется также власти главнокомандующего или командующих армиями /198/ в пределах подведомственных им районов[24].

Вопреки прямому и категорическому смыслу закона, в последние годы военное положение неоднократно применялось и во время внутренних смут. Незаконность такого применения вне всякого спора.

Не подлежит никакому сомнению, что никакой аналогии между внешней войною и внутренней смутой не существует[25]. Для того, чтобы убедиться в этом, достаточно вспомнить хотя бы громадное число случаев объявления военного положения за последнее время[26], в связи с /199/ продолжительностью действия его в отдельных случаях[27]. Но если бы даже de facto такая аналогия /200/ иногда существовала, и тогда применение военного положения по аналогии являлось бы юридическим монстром. Раз законодатель находит для борьбы со смутой, хотя бы и революционной, достаточным чрезвычайное положение, — разумеется, в связи с употреблением вооруженной силы, — фиктивное военное положение никоим образом не может и не должно быть вводимо[28].

Это — бесспорно. Тем не менее фиктивное военное положение у нас существует, оно должно быть рассмотрено нами наряду с другими исключительными положениями.

Существенное отличие военного положения от положения чрезвычайной охраны заключается в том, что первое является типом военной диктатуры, тогда как второе — диктатуры гражданской.

С введением в местности военного положения в ней прекращается действие Положения 14-го августа, и высшее направление действий по охранению в ней государственного порядка и общественного спокойствия переходит от министра внутренних дел к главнокомандующему и командующим армиями (ст. 8). Командующему армией подчиняется местный генерал-губернатор или лицо, коему присваиваются права последнего, причем командующий пользуется правом отменять их распоряжения, касающиеся /201/ охранения государственного порядка и общественного спокойствия, и давать им предписания по сему предмету (ст. 13).

Характер военной диктатуры, присущий военному положению, сказывается, между прочим, в создаваемой этим положением совершенной оторванности управления местного от центрального управления. В состоящих на военном положении местностях министерство внутренних дел совершенно лишено возможности осуществлять свою власть; назначаемые командующим армией временные генерал-губернаторы остаются вне какого бы то ни было воздействия на них со стороны министерства[29].

Распоряжения этих генерал-губернаторов могут быть обжалуемы командующему войсками; ни министерству внутренних дел, ни тем более сенату они обжалованы быть не могут.

Что касается полномочий административной власти при действии военного положения, то в общем они мало отличаются от таких же полномочий при чрезвычайной охране.

Некоторое различие, впрочем, существует.

Так, наряду с предоставлением генерал-губернаторам права передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела (ст. 19, п. 6), а также целые категории дел (ст. 19, п. 7) о всевозможных /202/ преступлениях, предусмотренных общеуголовными законами, военное положение, в отличие от положения чрезвычайной охраны, кроме того, дает исчерпывающий перечень преступлений, всегда и необходимо ех lege подлежащих рассмотрению военного суда с применением наказания по законам военного времени (ст. 17).

Менее существенны другие различия. При военном положении учебные заведения могут быть закрываемы не только на срок до одного месяца, как при чрезвычайной охране, но, с разрешения командующего армией, и на все время объявленного военного положения (ст. 19, п. 15). Отдельным лицам может быть не только воспрещаемо пребывание в местности, объявленной на военном положении, но распоряжением генерал-губернатора они могут быть высланы во внутренние губернии империи, с извещением о том министра внутренних дел для учреждения за ними полицейского надзора на все время действия военного положения, а иностранцы в таком же порядке могут быть высылаемы за границу (ст. 19, п. п. 16 и 17).

Наряду с генерал-губернаторами военное положение предоставляет ряд чрезвычайных полномочий непосредственно командующему армией. Все эти полномочия имеют специфически военный характер; все они рассчитаны на наличие внешней войны.

Так, командующему армией предоставляется: воспрещать удаляться из места жительства /203/ таким лицам, которых, по их знанию, ремеслу или занятию предполагается привлечь к работам для достижения целей войны; назначать общие и частные реквизиции; воспрещать вывоз орудий и материалов, продовольственных и перевозочных средств и т. под. (ст. 10, п. п. 1, 2 и 3).

Означенные меры, по уполномочию командующего войсками, могут быть принимаемы подчиненными ему военными начальниками (ст. 10, п. 4). Сверх того, каждый военный начальник, под личной своей ответственностью, вправе распорядиться уничтожением строений и истреблением всего того, что может затруднить движение или действие войск или благоприятствовать неприятелю. За все уничтоженное и истребленное должно быть произведено, по заявлению потерпевших, соответственное вознаграждение в размере, определяемом особою комиссией (ст. 11 и прим. к ней).

Если в местности, объявленной на военном положении, будет признано необходимым для охранения государственного порядка или успеха ведения войны принять такую чрезвычайную меру, которая не предусмотрена правилами, то главнокомандующий распоряжается о принятии этой меры собственною властью, донося о ней Государю Императору (ст. 12).

Таково — военное положение. Что касается осадного положения, то, по прямому смыслу закона, оно вводится в крепостных районах, во время внешней войны, по наступлении действительного /204/ обложения крепости неприятелем[30], Согласно ст. 81 и сл. Положения об управлении крепостями 15 сент. 1901 г.[31], с введением осадного положения комендант, объявляя об этом жителям крепости и крепостного района, вступает по отношению к ним в права, предоставленные главнокомандующему в местности, объявленной на военном положении, и держит их в полном подчинении, запрещая вредные речи и суждения. Особо оговаривается законом право коменданта крепости употреблять жителей по своему усмотрению для выполнения всех распоряжений, какие он признает необходимыми для более успешной и продолжительной обороны крепости (ст. 85).

§ 6. Особые чрезвычайные полномочия

Нам остается рассмотреть систему особых полномочий, предоставляемых законодательством ad hoc отдельным органам административной власти. На предоставление таких полномочий законодательство наше чрезвычайно щедро[32]; /205/ благодаря их существованию общая картина административного управления Россией становится необыкновенно пестрой.

Особого внимания заслуживают чрезвычайные полномочия, предоставляемые административной власти наших окраин.

Высоч. повелением 20 октября 1861 г. Царство Польское было объявлено на военном положении. Обстоятельства, вызвавшие его объявление, прошли, но об его отмене центральное правительство позабыло. По мнению местной административной власти и, в частности, Варшавского генерал-губернатора, военное положение продолжало действовать в Царстве Польском еще в середине девяностых годов. Когда к этому времени по одному частному делу в министерстве внутренних дел возник вопрос о правильности подобного мнения, то, по сведениям, полученным из Главного Штаба, оказалось, что «особого распоряжения о прекращении действия в Царстве Польском военного положения, (насколько известно), не было»[33]. Тем не /206/ менее правительством было признано, что Высоч. утвержденным 20 сентября 1876 г. положением комитета по делам Царства Польского (П. С. З., № 56381) военное положение implicite было отменено, и что, следовательно, чрезвычайные полномочия начальника края должны быть основаны на Положении 1876 г.[34]. Означенным Положением начальникам края, между прочим, предоставлено налагать в административном порядке взыскания в неопределенном размере за целый ряд поступков, имеющих чисто политическое значение[35]. Соответственные постановления Положения 1876 г. сохраняют свою силу до настоящего времени[36]. Позднейшими узаконениями /207/ Варшавскому генерал губернатору предоставляется ряд других чрезвычайных полномочий самого разнообразного характера, — напр., право издавать обязательные постановления по ряду предметов, а равно устанавливать за их нарушения взыскания (до 3-х месяцев ареста и до 500 р. штрафа), налагаемые в административном порядке, право закрывать публичные библиотеки и общественные читальни и т. п.[37] Министру внутренних дел сверх того предоставлено право воспрещать отдельным личностям проживать в губерниях Варшавского генерал-губернаторства[38].

Рядом законов чрезвычайные полномочия предоставлены сначала Главноначальствующему, а затем Наместнику Кавказскому. Эти полномочия касаются высылки вредных туземцев, наложения на туземные периодические издания административных взысканий, устранения должностных лиц административных ведомств и общественных учреждений, предания военному суду лиц, обвиняемых в преступлениях государственных, против порядка управления и некоторых других[39].

/208/ Аналогичные полномочия предоставляются Туркестанскому и Степному генерал-губернаторам, Иркутскому военному губернатору, губернаторам Томскому, Тобольскому и др.[40]

Кроме окраин, и в столицах местная административная власть в разное время приобретает ряд чрезвычайных полномочий.

Так, в С.-Петербурге указом 11 января 1905 г. генерал-губернатору предоставлен ряд полномочий совершенно исключительного характера. Между прочим, по предметам, относящимся к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, генерал-губернатору подчинены все местные гражданские управления, учебные заведения всех без исключения ведомств, казенные фабрики, заводы и мастерские; генерал-губернатору представлено право воспрещать, в порядке ст. 140 Уст. ценз., обсуждение в печати вопросов государственной важности; издавать, в порядке охраны, обязательные постановления, касающиеся вопросов благоустройства и благочиния; вызывать войска, обязанные, с момента вызова, действовать по его указанию; утверждать /209/ в пределах столицы и губернии должностных лиц городского и земского самоуправления и т. под. Должность С.-Петербургского генерал-губернатора и, следовательно, чрезвычайные полномочия, возложенные на него, упраздняются Высоч. указом 20 ноября 1905 г.[41]. В настоящее время в Петербурге действует положение чрезвычайной охраны.

В Москве генерал-губернатору предоставлено право подвергать собственною властью административным взысканиям в размере, установленном положением усиленной охраны, лиц, виновных в неисполнении обязательных постановлений московской городской думы, касающихся санитарной части, а также устройства и порядка содержания хлебопекарных и колбасных заведений, торговых купален и полоскален. Сверх того, генерал-губернатору предоставлено право налагать административные взыскания в том же размере на содержателей гостиниц, меблированных комнат, бань и т. под. за допущение в них посетителей для разврата[42].

Наконец, в целом ряде губерний губернаторам предоставлено право издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, а также налагать за их нарушение, /210/ в административном порядке, взыскания в размере, определенном положением усиленной охраны.

Предоставление рассматриваемого полномочия губернаторам — сначала Выс. утв. положениями Комитета Министров, а затем по особому журналу Совета Министров — принимает широкие размеры, начиная с 1904 г. По общему правилу, полномочие это имеет временный характер: сначала оно предоставляется на год, затем снова на год и т. д. В последние годы не было, кажется, такой губернии, не состоящей на исключительном положении, в которой губернатору не принадлежало бы право издания обязательных постановлений в порядке охраны. Такое же право принадлежит губернаторам в некоторых губерниях, состоящих на исключительном положении, — очевидно, на случай его отмены[43]. Выс. /211/ утв. 24 ноября 1905 г. положением Совета Министров всем вообще генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам в местностях, не объявленных в исключительном положении, предоставлено право, при наличности чрезвычайных обстоятельств, угрожающих общественному порядку и спокойствие, издавать на срок не более трех месяцев, обязательные постановления относительно порядка хранения и продажи огнестрельного оружия, кроме охотничьих образцов, а также припасов к нему и взрывчатых веществ; налагать собственною властью за нарушение этих постановлений в административном порядке взыскания, не превышающие /212/ трехмесячного ареста и денежного штрафа в пятьсот рублей[44].

Вряд ли необходимо доказывать, что, со времени созыва первой Государственной Думы, предоставление губернаторам в порядке управления чрезвычайных полномочий в местностях, не объявленных в исключительном положении, является актом безусловно неправомерным. Ст. 15 Основных Законов предоставляет Верховной власти право объявления исключительного положения; но на каком основании, независимо от объявления той или иной местности в исключительном положении, издаются указы, приостанавливающие действие общих законов? На этот вопрос в Основных Законах никакого ответа мы не находим. А между тем нужно ли доказывать, что без специального полномочия законодателя чрезвычайные меры не могут быть устанавливаемы иначе, как в законодательном порядке?

Примечания

• 1. Cм. Материалы Особого Совещания под председательством гр. Игнатьева, IV: «Исторический обзор мероприятий общего характера по охранению государственного порядка и общественного спокойствия, применявшихся в России в течение прошлого столетия».
• 2. Mих. Лемке, Николаевские жандармы и литература 1826 — 1855 гг., стр. 14 и сл.
• 3. Так, напр., право ссылки во внутренние губернии предоставляется в 1850 г. Наместнику Кавказскому и Виленскому, Ковенскому и Гродненскому генерал-губернаторам. В 1854 г. Таврическому губернатору разрешено высылать людей, состоящих на дурном замечании, в Курскую губ., из которой министерство внутренних дел обязано было размещать их по другим губерниям.
• 4. О мерах борьбы с крамолой конца 70-х годов см. в юбилейном издании: «Исторический обзор деятельности Комитета Министров», т. III, ч. 1, стр. 144 и сл.
• 5. Журнал комитета министров 4 августа 1881 г., Выс. утв. 14 авг., п. I.
• 6. Собр. узак. 1905 г., ст. 1370.
• 7. Собр. узак. 1906 г., ст. 1333.
• 8. Coбp. узак. 1907 г., ст. 1028.
• 9. Gеоrg Iellinek. Gesetz und Verordnung, стр. 336 и сл.
• 10. См. Н. И. Лазаревский, Лекции по русскому государственному праву, т. I, стр. 217. Необходимо отметить, что, действительно, во всех тех случаях, когда оказывалось необходимым в период междудумья продлить действие временных законов, изданных в прежнем, дореформенном порядке, такое продление производилось в порядке ст. 87. Осн. Зак. (Срв. собр. Узак. 1907 г. ст. ст. 234, 1982, 1986, 187, 204, 364, 1205, 1209, 1092, 1236, 1237, 1289). Почему же положение 14 авг. продлено вне всякого порядка?!
• 11. По-видимому, другого мнения H. И. Лазаревский. Срв. назв. соч., стр. 217: «Ст. 15 Осн. Зак. предполагает самое понятие военного или исключительного положения уже данным, уже установленным, а так как ни одна статья Осн. Зак. не предоставляет Государю устанавливать в порядке верховного управления самое содержание этих “положений”, то несомненно, что это содержание предполагается установленным в законодательном порядке». С мнением H. И. Лазаревского согласиться трудно. В праве объявления исключительного положения заключается implicite право определения его содержания и объема. Это право может быть определено и ограничено законом об исключительном положении. Раз такого закона не существует, оно является неопределенным и неограниченными. Иначе нельзя толковать права издания исключительных указов Верховною властью; так это право всегда и толковалось доктриной. О ст. 89 вюртембергской конст. 1819 г. см. у Б. Э. Нольде, 1. с. стр. 17 и сл.; об австрийском § 13 февральского патента 1861 г. — там же, стр. 23 и сл.
• 12. Срв. Georg Meyer, Lehrbuch des deutsch. Staatsrecht, стр. 208: «Diejenigen Rechte, welche dem Monarchen durch die Verfassung zur persönlichen Ausübung übertragen sind, können auch nur auf Grund einer verfassungsmässigen Bestimmung auf eine andere Person übergehen».
• 13. Срв. выше, стр. 39. Об административной ссылке — там же.
• 14. См. выше, стр. 27.
• 15. Ст. III Уст. пред. преcт. (изд. 1890 г.): «Запрещаются сходбища и собрания для совещания или действия, общей тишине и спокойствию противных».
• 16. Согласно ст. 10 правил 4 марта, начальником полиции запрещаются собрания, устройство которых угрожает общественному спокойствию и порядку. Между ст. 10 правил 4 марта и ст. 111 Уст. пред. прест. — различие чисто редакционное: запрещаются ли собрания, «угрожающие общественному спокойствию и порядку», или собрания, «противные общей тишине и спокойствию», — и в том, и в другом случае запрещение собраний предоставлено дискреционному усмотрению власти.
• 17. По прямому смыслу п. 2 ст. 16 Положения 14 августа, при действии усиленной охраны полиция может быть уполномочена закрывать разрешенные собрания, не считаясь с постановлениями ст. 15 правил 4 марта.
• 18. Из необнародованной официальной записки.
• 19. Срв. ст. 286 Общ. учр. губ. (изд. 1892).
• 20. Срв. Св. воен. вост. 1869 г., кн. XXIV уст. военно-судеб. (изд. 1900 г.), ст. 1401.
• 21. Не подлежит никакому сомнению, что жалобы на генерал-губернаторов, поскольку они действуют на правах главнокомандующих в военное время (ст. 19 Пол. 14 авг.), не могут быть приносимы министру внутренних дел. (Ср. речи Кузьмина-Каpаваева, в Государственной Думе 1 созыва, Стеногр. отч., стр. 797, стр. 1024 и сл.). С другой стороны, однако, эти жалобы не могут быть приносимы и военному министру: по закону, главнокомандующий в военное время есть представитель лица Его Величества; его повеления исполняются всеми, без изъятия, как Именные Высочайшие повеления. (Положение о полевом управлении войск в военное время 26 февр. 1890 г., ст. ст. 18 и 23).
• 22. См., напр., Высоч. утв. 7 дек. 1895 г. всеподданейший доклад министра вы. дел о разъяснении некоторых постановлений Положения 14 августа (Материалы совещ. гр. Игнатьева ч. II, стр. 82); согласительное предложение министра юстиции, внесенное в 1-ое Общее Собрание Прав. Соната, по делу Франца Келлера (там же, стр. 77).
• 23. Указ 1 деп. Прав. Сената министру внутр. дел 11 мая 1883 г.; ук. 1 Общ. Собр. Прав. Сената 18 апреля 1901 г. по д. Гущина.
• 24. Правила, помещенные в кодификационном порядке в приложении к ст. 23 Общ. Учр. Губ., являются, в порядке их издания, I-м приложением к ст. 22 Положения о полевом управлении войск в военное время, изданного 26 февраля. Согласно Высоч. повелению (Собр. узак., 1890 г., ст. 937), это приложение издано не одновременно с Положением, а позднее, 18 июня 1892 г. (см. «Право», 1905 г., стр. 3524 и сл.).
• 25. «Отвратительная теория, признающая террористов воюющею стороной в борьбе с правительством», ошибочно приписанная мне гр. В. Бобpинским, в его речи в Государственной Думе (Стен. отчеты Госуд. Думы; III созыв, сессия 1; ч. 1, стр. 1995), исповедуется теми, которые допускают применение по аналогии военного положения к случаям внутренней смуты.
• 26. В 1905 г. фиктивное военное положение объявлено: в Баку и Б. губернии (Собр. узак., 1905 г., ст. 246), Анжерских и Судженских копях Томской губ. (ст. 532), Лодзи с уездом (ст. 889), Одессе с уездом (ст. 914; ст. 2040), Эриванской губ. (ст. 916), Севастопольском и Николаевском градоначальствах (ст. 917), Тифлисе с уездом (ст. 1009), Курляндской губ. (ст. 1328), Варшаве о уездом (ст. 1365), Белостоке с уездом (ст. 1484; Собр. узак., 1906 г., ст. 828), Харькове с уездом (ст. 1657), Иркутске (ст. 1665), десяти привислинских губерниях (ст. 1680; ст. 1980), Киеве с уездом (ст. 1869), Лифляндской губ. (ст. 1875), Севастополе (ст. 1878), четырех уездах Сувалкской губ. (ст. 1930), Тамбове и Козлове (ст. 1982), Двинске, (ст. 1988), Кременчуге с уездом (ст. 1994), Жмеринке (ст. 2032), Херсоне, Елисаветграде с уездом и в других местностях Херсонской губ. (ст. 2041, ст. 2045), в отдельных местностях и затем во всей Екатеринославской губ. (ст. 2042, ст. 2079), на линии Ю.-В. жел. дор. в пределах Воронежской губ. (ст. 2046), в Казатине, Сарнах и др. ст. Ю.-З. ж. д. (ст. 2078), в Грязях (ст. 2050) и Конотопе (ст. 2051). В 1906 г. военное положение объявлено: в Степном ген.-губ-стве, (Собр. узак. 1906 г. ст. 14), Челябинском у. Оренбургской губ. (ст. 15), в Сызрани, Симб. губ. (ст. 16), Шостенском порох. зав. Глуховского у. (ст. 31), Ростовском на Д. градоначальстве (ст. 32), Днепровском у. (ст. 34), поселках Подлипном и Поповке близ Конотопа (ст. 35), г. Александрии, Херсонской губ. (ст. 38), Везенбергском, Вейсенштейнском и Гапсальском у. (ст. 41), Сумах с уездом (ст. 42), Феодосии (ст. 43), Керчь-Еникальском град-стве (ст. 948), Таганрогском окр. Обл. в. Донского (ст. 1036), 11 уездах Киевской губ. (ст. 1030), Кубанской обл. (ст. 1814). Наконец, в 1907 г. военное положение вводится в Туапсинском окр. Черноморской губ. (Собр. узак. 1907 г., ст. 955) и в Закатальском окр. Тифлисской губ. (ст. 1142).
• 27. Такие города, как Кременчуг, Елисаветград и мн. др. находились под военным положением более года. Во многих местностях, объявленных на военном положении в 1905 г., положение это не снято еще до сих пор.
• 28. См. выше, стр. 98.
• 29. См. Краткую объясн. записку к Проекту Исключительного Положения, внесенному Мин. Внутр. Дел в Госуд. Думу, стр. 15.
• 30. В течение смутного времени в осадном положении объявлен был Кронштадт, — сначала врем. испр. д. коменданта крепости (19 июля 1906 г.), а затем по докладу военного министра — Верховною властью (22 июля). Собр. узак., 1906 г., ст. 1289.
• 31. Собр. узак. 1902 г., № 12, ст. 113. Статьи 67-87 Положения 1901 г. постановлены взамен приложения к ст. 22. Общ. Учр. Губ., т. II. Св. Зак.
• 32. В некоторых случаях щедрость эта приобретает характер более, чем странный. Так, например, неопубликованными в установленном порядке Высоч. утв. 20 октября 1882 г. и 20 декабря 1884 г. Правилами о коннозаводских слободах, существующих при Хреновском и Беловодском госуд. конных заводах и при Починковской заводской конюшне, управляющим сих учреждений предоставляются чрезвычайные права в отношении административной высылки и ареста жителей слобод всех сословий, значительно превышающие соответственные права губернаторов при действии положения усиленной охраны.
• 33. Аналогичное явление имело место и в применении к Северо- и Юго-Западному краю. По случаю возникших в 1861 г. беспорядков, главные начальники края облечены были чрезвычайным правом «принимать все те меры, которые они по местным обстоятельствам признают необходимыми для охранения спокойствия во вверенном им крае» (Высоч. утв. 5 августа 1861 г. пол. Ком. Мин.). С умиротворением края, полномочия эти не были отменены, вследствие чего в 1905 г. в производстве Прав. Сената находилось дело по вопросу о том, следует ли считать сохранившими законную силу упомянутые полномочия и основанные на них распоряжения административных властей (Материалы Особ. Сов. гр. Игнатьева).
• 34. Материалы, т. I, стр. 177.
• 35. Напр., за неотправление иноверным духовенством богослужения в табельные или другие высокоторжественные дни; за сооружение часовен, крестов или других памятников в воспоминание событий, имеющих политическое значение; за демонстративное ношение траура и т. под.
• 36. Учр. упр. губ. Ц. П. (т. II Св. Зак., изд. 1892 г., ст. 2, прим. 3, ст. 18, прим., ст. 152, прим.).
• 37. Высоч. утв. полож. Комит. М-ров 11 июня 1899 г;. В. у. п. К. М. 11 апреля 1900 г.; В. у. п. К. М. 28 июня 1900 г.; В. у. п. К. М. 25 марта 1904 г.; Высоч. пов. 27 мая 1904 г. и др. Срв. Учр. упр. губ. Ц. П. (т. II. Св. Зак. по продолж. 1906 г., ст. 2, прим. 5 и прим. 6), Уст. пред. прест. (т. XIV, Св. Зак. по продолж. 1906 г. ст. 1, прим. 6).
• 38. Уст. пред. прест., по продолж. 1906 г. ст. 1, прим. 4.
• 39. Учрежд. упр. Кавказского края (т. II. Св. зак., по продолж. 1906 г.), ст. 26 и 27; Уст. Угол. Судопр. (по прод. 1906 г.), ст. 1285, примеч. Полномочия, предоставленные главноначальствующему, с восстановлением на Кавказе наместничества, перешли к наместнику E. И. Величества (Собр. узак. 1905 г., ст. 262).
• 40. В. у. п. К. М. 10 июля 1898 г.; Полож. об упр. Туркестанского края, ст. 15 (по прод. 1906 г.); УК. 25 августа 1903 г.; Выс. утв. мн. Г. С. 1 декабря 1903 г.; В. у. всепод. доклад мин. вн. дел 13 февраля 1904 г.; В. у. П. К. М. 31 декабря 1904 г.; УК. 21 июля 1904 г. и др.
• 41. Собр. узак. 1905 г., ст. 1831.
• 42. В. у. пол. К. М. 30 января 1898 г.; В. у. пол. К. М. 28 ноября 1902 г.; В. у. пол. К. М. 21 мая 1899 г.; В. у. пол. К. М. 8 июня 1904 г. Срв. Общ. учр. губ. (т. II Св. Зак., по продолж. 1906 г.), ст. 2551.
• 43. В 1904 г. право издания обязательных постановлений в порядке охраны предоставлено Нижегородскому губернатору для Сормовского заводского района и для г. Нижнего Новгорода; Саратовскому губернатору для всей губернии; Полтавскому для Полтавы и Кременчуга с их уездами; Могилевскому для г.г. Могилева и Гомеля; Минскому для г.г. Минска, Бобруйска и Пинска, и Лифляндскому для г.г. Риги и Юрьева (В. у. пол. К. М. 11 мая 1904, 22 мая, 25 июня и 31 декабря того же года). В 1905 г. то же право предоставлено вновь или продолжено Саратовскому губернатору для всей губернии, Полтавскому для г.г. Полтавы и Кременчуга, Могилевскому, — сначала для Могилева и Гомеля, а затем и для всей губернии, Минскому для г. Минска, Лифляндскому для г. Юрьева, Нижегородскому для г. Нижнего Новгорода, Томскому для г. Томска (Собр. узак. 1905 г., ст. 384, ст. 1652, ст. 1787); в 1906 г. — Саратовскому для жителей Царицынского, Вольского, Камышинского и Хвалынского уездов, Минскому для г. Минска, Нижегородскому для г. Нижнего Новгорода, Могилевскому для всей губернии, Владимирскому для жителей Муромского и Юрьевского уездов, Костромскому для всей губернии, Орловскому для всей губернии, Томскому для г. Томска и Кузнецкого уезда. (Собр. узак. 1906 г., ст. ст. 323, 1337, 1482, 1696, 1697, 1781), в 1907 г. — Архангельскому, Вологодскому, Новгородскому, Олонецкому, Псковскому, Рязанскому, Смоленскому, Тверскому, Ярославскому — для всей губернии, Владимирскому для 7 уездов, Астраханскому, Бессарабскому, Казанскому, Оренбургскому, Пермскому наказ. атаману Войска Донского, военным губернаторам Уральской и Тургайской области, Могилевскому, Орловскому — для всей губернии, Томскому для г. Томска (Собр. узак. 1907 г., ст. ст. 855, 861, 870, 1023, 1204, 1233, 1278).
• 44. Уст. пред. пресеч. (т. XIV Св. Зак. по продолж 1906 г.), ст. 2181.